Deben desaparecer los departamentos
El papel de los departamentos ha despertado polémica y hay quienes
afirman que el país debería estar dividido en regiones. Análisis.
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El debate en Colombia es concreto y
ha girado en torno a quién debe asumir el papel intermedio entre la nación y
los municipios: ¿las regiones o los departamentos?
La mala gestión de muchas de las
administraciones departamentales en los últimos veinte años ha generado
escepticismo e incluso posiciones radicales frente al tema. Para muchos
analistas, la Constitución del 91 no dejó en claro qué papel deberían tener
esos entes territoriales. Un pionero de la descentralización colombiana, el
exministro y alcalde Jaime Castro, asegura que hoy “los departamentos son solo
circunscripciones electorales. Están mandados a recoger, no tienen razón de ser
y deberían ser reemplazados por regiones”, argumenta.
Algunos analistas sostienen que por
falta de claridad legal, los gobernadores terminan duplicando las funciones de
los alcaldes o de la Nación. Incluso señalan que las asambleas departamentales
sobran porque no tienen más función que aprobar el presupuesto.
La directora de la División de Apoyo
Fiscal del Ministerio de Hacienda, Ana Lucía Villa, es más benevolente con los
departamentos. Reconoce que su estructura fiscal se ha deteriorado, pero
considera que reemplazarlos por regiones no es una buena solución al problema.
“Qué saca el país con juntar a San Andrés con Córdoba o a La Guajira con Sucre,
que tienen intereses tan distintos”, se pregunta. En su opinión, lo que se debe
hacer es conseguir que haya buena gerencia en cada departamento.
Con ella coincide el gobernador de
Antioquia, Sergio Fajardo. “Yo siento que hay bastante autonomía regional, pues
el país tiene una estructura ‘municipalista’, con buena cantidad de funciones;
y esa responsabilidad es importante y necesaria para el desarrollo nacional.
Pero el rol intermedio de los departamentos debe ser mucho más importante, pues
están subvalorados y en ese orden de ideas, las gobernaciones deberían jugar un
papel más protagónico”, asegura.
“El país perdió (en la Constitución)
una gran oportunidad para empoderar y darles un papel más activo a los
departamentos, en aras de un fortalecimiento de las regiones que tampoco se dio
nunca”, asegura Germán Chica, director ejecutivo de la Federación Nacional de
Departamentos. En su opinión, la nueva Constitución los dejó en una especie de
zona gris de la que apenas ahora comienzan a salir, gracias al esfuerzo del
gobierno actual.
Ahora se tramita en el Congreso un
proyecto de ley que busca modernizar la organización y funcionamiento de los
departamentos (el régimen actual es de 1986), para que no solo administren
recursos sino que articulen y coordinen realmente acciones, políticas y
procesos; complementen y apoyen la gestión municipal; planifiquen el desarrollo
económico, social y ambiental de sus territorios, e intermedien como
interlocutores directos entre la Nación y los municipios. En síntesis, que
puedan gobernar efectiva y eficazmente.
El debate sigue abierto, aunque al
parecer los departamentos no desaparecerán. Entonces habrá que diseñar
mecanismos para que ese nivel de gobierno le añada riqueza al país.
La reforma territorial no se hará porque los congresistas
no están interesados en hacerla, dice el exalcalde Jaime Castro. “El 95% de los
senadores está en la cúspide de una pirámide. Mientras más ediles o concejales
haya, tendrán más poder. Por eso el ordenamiento territorial no se
cambiará”, señala. Para quien fuera secretario de la Comisión de Ordenamiento
Territorial del Senado, Gregorio Eljach, el asunto es de falta de claridad.
“Los partidos políticos, en consecuencia, no han hecho una propuesta
fundamental sobre el tema del ordenamiento territorial en Colombia. Es un
asunto que 'mejor dejémoslo ahí', y no lo tocan", "La
plata que deja una alcaldía no la deja un embarque", decía el exsenador
Juan Carlos Martínez Sinisterra, condenado por parapolítica, para mostrar lo
rentable que puede ser el manejo de los presupuestos públicos locales.
El
saqueo de la salud y la educación es permanente y vale según el Ministerio de
Hacienda, cuando menos 2,4 billones de pesos.
Se
pueden controlar mejor las prácticas ilegales aumentando la vigilancia o
devolviendo temporalmente el manejo de los recursos locales al gobierno
nacional, como se ha hecho en el pasado. Pero quizás la fórmula más potente es
la de conseguir comportamientos transparentes en las administraciones locales.
“En Colombia faltan costumbres políticas más éticas. Las reglas fiscales deben
estar acompañadas de una regla moral de respeto por lo público”, dice la
directora de la DAF, Ana Lucía Villa.
Hay
casos como los de Medellín o Usiacurí en Atlántico que muestran cómo con un
cuidado por los dineros colectivos se les puede sacar de las manos regiones
enteras a los corruptos.
El poder de la transparencia
Usiacurí
es un municipio de casi 9.000 habitantes en el centro de Atlántico. En 2003
ocupaba el puesto 1.053 en el ranking de desempeño fiscal del país. Gastaba el
164 por ciento de su presupuesto en funcionamiento. La administración de un
grupo de mujeres lideradas por Dorita Bolívar puso al municipio en una senda de
progreso acelerado que lo llevó en tres años al lugar 669 en desempeño fiscal.
Después
de años de olvido, en 1991 el alcalde Alfredo Llinás empezó un proceso de
rescate de Usiacurí. Fue un modelo de buenas prácticas entregando obras y un
superávit de tesorería. Su primo Carlos Llinás continuó sus obras y mantuvo
bajo control los gastos de funcionamiento. Los primos Llinás condujeron un
proceso de inversiones y administraciones transparentes y eficientes.
Desde
1995 y hasta 2003 retornó el descuido administrativo. El alcalde del periodo
2001-2003 llevó al municipio al puesto 1.035 en desempeño fiscal con un gasto
desbordado.
En 2004
fue elegida Dorita Bolívar, una comunicadora social, esposa de Alfredo Llinás,
quien obtuvo el 47 por ciento de los votos y derrotó a siete aspirantes. Con
ella el municipio recuperó su proceso de transformación.
El
segundo día de gobierno se presentó con un cuñete de pintura y con los
funcionarios de la Alcaldía pintó el edificio municipal. Al tercer día, reunió
a los funcionarios de carrera administrativa y aunque no votaron por ella,
designó dos de ellos como secretarios.
El
municipio era inviable. Tenía embargos por cesantías y contratos. Estaba
endeudado con la Dian y Electricaribe. La sede de la Alcaldía era un basurero y
los colegios no tenían luz. La alcaldesa se bajó el sueldo y con eso redujo la
escala salarial para los concejales, el personero y los secretarios. No hubo
nuevos nombramientos. Solo gastaba si había plata en caja. Registró los bienes
públicos en la contabilidad municipal para que la Nación pudiera invertir allí.
En el
segundo año llevó los gastos de funcionamiento al 85 por ciento, en el tercero
a 66 por ciento y el último de su mandato hasta el por ciento. Así el municipio
subió al puesto 669 en desempeño fiscal.
Gobernó
con mujeres en su despacho, con cuatro de los nueve concejales y por
coincidencia tuvo una mujer como comandante de Policía. Con ellas empoderó a
los habitantes de lo público de tal forma que todos tienen claro que lo primero
es el bienestar general. Los sucesores de Dorita no han podido mantener la
senda de progreso acelerado pero al menos ya saben que hacer las cosas bien es
posible.
sostiene.
La
descentralización en Colombia es más profunda que en la mayoría de los países
de la región. Esto incluye países que tienen regímenes políticos federales.
Medida en términos fiscales, la Nación les transfiere a las regiones recursos
por el equivalente a 7 por ciento del PIB. “Esto implica que el gobierno
central comparte cerca del 50 por ciento de sus recursos con los territorios de
forma similar a como ocurre en Brasil o en Argentina”, dice el presidente de
Anif, Sergio Clavijo en un documento de ese centro de investigación. En Chile
la relación es de 18 por ciento y en Perú 22 por ciento.
Para la
directora de la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda, Ana Lucía
Villa, los territorios consiguieron su mayoría de edad política con la
Constitución del 91, pero el modelo de descentralización solo lo hizo cuando
los territorios ordenaron sus finanzas, un proceso que comenzó en 1997 cuando
se dictaron normas que promovían la disciplina fiscal.
Los
departamentos y municipios tuvieron una crisis en los noventa que llevó a
muchos de ellos a una quiebra técnica. Para Jaime Castro la razón detrás de ese
episodio estuvo en la consolidación de prácticas clientelistas y mafiosas.
“Como los monaguillos de las parroquias, les cogieron confianza a los objetos
sagrados”, dice de una manera gráfica. Así el déficit fiscal de los territorios
en 2000 valió 0,6 por ciento del PIB.
Ana
Lucía Villa, la campeona del rescate municipal, los metió en cintura con
intervenciones administrativas y seguimiento estricto a indicadores. Los frutos
de ese trabajo fueron claros. La Nación nunca asumió las deudas de los
territorios y desde 1999 el Ministerio no ha tenido que rescatar ningún
municipio ni departamento.
La
tarea de aconductar alcaldes, gobernadores y congresistas nunca fue sencilla.
“La variable de la política no estaba en los modelos económicos”, dice Ana
Lucía Villa. Quienes vieron su carrera en la DAF dicen que en ocasiones la
funcionaria se les tuvo que plantar, implacable, a los ministros y al propio
presidente, cuando pretendían aflojar en los controles.
Contra
la pereza
En los
últimos años, con funciones y dinero, la descentralización ha tenido efectos
favorables. Mejoró la calidad de la inversión pública en el país, que antes se
movía con los vaivenes y las incoherencias de los auxilios parlamentarios.
Pero
todavía hay aspectos importantes qué mejorar. Uno de ellos es el recaudo. La
estructura tributaria local no se ha modificado casi nada en los últimos 20
años. Mientras que entre 1990 y 2010, el gobierno nacional aumentó sus ingresos
tributarios de 6,4 por ciento del PIB a 12,3 por ciento, los territorios lo
hicieron de 1,6 por ciento a 2,9 por ciento. Si bien el incremento es
importante, todavía su monto es muy reducido y además la participación regional
en el total de recaudos se redujo. En 1990, los ingresos tributarios de los
entes territoriales equivalían al 25 por ciento de los nacionales. En 2010 esa
cifra bajó a un poco más de 23 por ciento.
Las
alcaldías aumentaron sus ingresos pero no las gobernaciones. Los ingresos
tributarios de los gobiernos municipales pasaron de ser 0,8 por ciento a
2 por ciento del PIB en ese lapso, mientras que los departamentales se quedaron
inalterados en 0,9 por ciento del PIB.
El
problema de la ‘pereza fiscal’ como a veces se le conoce, es que la falta de
esfuerzo tributario limita la capacidad de acción de los alcaldes. Sin
recaudos, los mandatarios dependen de las transferencias de la Nación, que son
dineros con destinación específica a salud, educación y saneamiento básico.
En el
país, los municipios más pequeños son los más dependientes de los dineros de la
Nación señala David Zárrate de la firma de asesoría Metis Valor. El 40 por
ciento del presupuesto de Barranquilla se financia con recursos propios, el de
Pereira en 34 por ciento y el de Quibdó en 9 por ciento. Con eso, los alcaldes
de los lugares más pequeños tienen menos discreción en el gasto y menos poder
regional.
Además,
con los impuestos hay mayor control de las finanzas locales, sostiene el
economista Salomón Kalmanovitz. “Las transferencias son maná del cielo. Los
impuestos son más vigilados. Hay más responsabilidad frente a los
contribuyentes”, dice.
En
algunos casos la Nación debe empujar reformas que parecen imposibles en el
nivel local. Es el caso del cobro de impuestos prediales a predios rurales, que
difícilmente pasarían en las sesiones de concejos municipales conformados por
agricultores y ganaderos. El gobierno pasó una tarifa mínima de 5 por mil para
todos los predios del país, de modo que no haya necesidad de discutirla en las
poblaciones. También desde el gobierno central se debe mover la actualización
permanente del catastro.
El
desempeño fiscal se puede seguir y mejorar con indicadores claros. Planeación
Nacional tiene un índice que mezcla datos de inversión con recursos propios,
crecimiento de los ingresos propios y proporción gastada en funcionamiento. Con
el último ranking de desempeño fiscal salen como los mejores municipios los de
Monterrey (Casanare), Rionegro (Antioquia) Tocancipá y Cota (Cundinamarca) y
Nobsa (Boyacá).
Gastar
bien
Pero no
solo se requieren más recursos sino eficiencia en el gasto. “Los departamentos
y los municipios eran pobres hace 25 años. Hoy todos son mucho más ricos, pero
la plata no alcanza, incluso ahora en medio de la bonanza fiscal más grande de
la historia”, diagnostica Juan Gonzalo Zapata.
La
descentralización podría generar más prosperidad si se modificara la
distribución de competencias en la provisión de servicios públicos locales.
“Todos hacen de todo”, dice el experto Héctor Riveros. Se podría concentrar la
acción del Instituto de Bienestar Familiar, por ejemplo, en las localidades más
pequeñas que más lo necesitan y sacarlo de las grandes ciudades donde las
secretarías municipales son fuertes y eficientes.
Para
conseguirlo habrá que desmontar algunas barreras políticas. Con la
descentralización, opina Riveros, el Congreso perdió relevancia en el manejo de
dineros locales y por eso tratará de mantener la duplicidad en el gasto, usando
presupuesto de la Nación en programas locales. Ya lo ha hecho en el manejo de
desplazados, cita como ejemplo un experto en el tema.
El uso
de contratos plan puede mejorar la eficiencia del gasto. Los contratos permiten
que un grupo de varios departamentos o municipios puedan quedarse con recaudos
de concesiones y de impuestos nacionales para desarrollar programas para su
región.
También
se debe hacer más eficiente el gasto mejorando la capacidad de gestión de los
mandatarios locales. Ese es un consenso entre las personas consultadas por
SEMANA. El problema no parece estar en la calificación académica de los
mandatarios. Un sondeo realizado por SEMANA encontró que con muy pocas
excepciones, los alcaldes y los secretarios de Hacienda y Planeación tienen
estudios universitarios. Incluso, que la mayoría de secretarios de Hacienda son
contadores públicos.
La
necesidad parece estar en conocimientos prácticos de Administración Pública.
Pero a pesar de que la oferta de capacitación es amplia con programas de la
Esap, DNP y la CAF entre otros, la asistencia de los funcionarios regionales es
escasa.
La
capacitación de los funcionarios de menor rango también tiene alguna relación
con el mejor desempeño fiscal. Por lo menos es lo que muestran las estadísticas
del caso colombiano que encontró SEMANA (Ver gráfico). También se debería hacer
énfasis en que funcione el servicio civil.
Control,
un caso difícil
El
control del gasto es también otro aspecto que se tiene que mejorar. Los gobiernos
tienen que encontrar formas para encarar las maniobras dolosas de nuevos
anillos de corrupción que consiguen embargar los ingresos de las entidades
territoriales por sumas extraordinarias. Este hecho se agrava por cuanto los
territorios son muy débiles para defender los recursos públicos.
Hay que
buscar nuevas formas para prevenir que los municipios o los departamentos sean
capturados por grupos ilegales o políticos Las contralorías y los demás
organismos de control de las finanzas públicas locales se vulneran fácilmente
porque se politizan o se corrompen (Ver recuadro). La vigilancia debe ser más
sofisticada. “No es un tema de indicadores”, dice Zapata. “Por cuenta de los
problemas de supervisión, cada cuatro años hay que renegociar las acreencias de
los municipios”, añade.
Quizás
hay que pensar en construir un contrato social explícito alrededor del cuidado
de los recursos locales. “En Colombia faltan costumbres políticas más éticas.
Las reglas fiscales deben estar acompañadas de una regla moral de respeto por
lo público. Eso lo oyen todos en mi oficina como una letanía”, dice Ana Lucía
Villa. “Los recursos públicos son sagrados”, puntualiza.
Si no
se cuida el gasto, se pierde uno de los instrumentos más poderosos para la
redistribución de los ingresos y para generar la
La
descentralización en Colombia es más profunda que en la mayoría de los países
de la región. Esto incluye países que tienen regímenes políticos federales.
Medida en términos fiscales, la Nación les transfiere a las regiones recursos
por el equivalente a 7 por ciento del PIB. “Esto implica que el gobierno
central comparte cerca del 50 por ciento de sus recursos con los territorios de
forma similar a como ocurre en Brasil o en Argentina”, dice el presidente de
Anif, Sergio Clavijo en un documento de ese centro de investigación. En Chile
la relación es de 18 por ciento y en Perú 22 por ciento.
Para la
directora de la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda, Ana Lucía
Villa, los territorios consiguieron su mayoría de edad política con la
Constitución del 91, pero el modelo de descentralización solo lo hizo cuando
los territorios ordenaron sus finanzas, un proceso que comenzó en 1997 cuando
se dictaron normas que promovían la disciplina fiscal.
Los
departamentos y municipios tuvieron una crisis en los noventa que llevó a
muchos de ellos a una quiebra técnica. Para Jaime Castro la razón detrás de ese
episodio estuvo en la consolidación de prácticas clientelistas y mafiosas.
“Como los monaguillos de las parroquias, les cogieron confianza a los objetos
sagrados”, dice de una manera gráfica. Así el déficit fiscal de los territorios
en 2000 valió 0,6 por ciento del PIB.
Ana
Lucía Villa, la campeona del rescate municipal, los metió en cintura con
intervenciones administrativas y seguimiento estricto a indicadores. Los frutos
de ese trabajo fueron claros. La Nación nunca asumió las deudas de los
territorios y desde 1999 el Ministerio no ha tenido que rescatar ningún
municipio ni departamento.
La
tarea de aconductar alcaldes, gobernadores y congresistas nunca fue sencilla.
“La variable de la política no estaba en los modelos económicos”, dice Ana
Lucía Villa. Quienes vieron su carrera en la DAF dicen que en ocasiones la
funcionaria se les tuvo que plantar, implacable, a los ministros y al propio
presidente, cuando pretendían aflojar en los controles.
Contra
la pereza
En los
últimos años, con funciones y dinero, la descentralización ha tenido efectos
favorables. Mejoró la calidad de la inversión pública en el país, que antes se
movía con los vaivenes y las incoherencias de los auxilios parlamentarios.
Pero
todavía hay aspectos importantes qué mejorar. Uno de ellos es el recaudo. La
estructura tributaria local no se ha modificado casi nada en los últimos 20
años. Mientras que entre 1990 y 2010, el gobierno nacional aumentó sus ingresos
tributarios de 6,4 por ciento del PIB a 12,3 por ciento, los territorios lo
hicieron de 1,6 por ciento a 2,9 por ciento. Si bien el incremento es
importante, todavía su monto es muy reducido y además la participación regional
en el total de recaudos se redujo. En 1990, los ingresos tributarios de los
entes territoriales equivalían al 25 por ciento de los nacionales. En 2010 esa
cifra bajó a un poco más de 23 por ciento.
Las
alcaldías aumentaron sus ingresos pero no las gobernaciones. Los ingresos
tributarios de los gobiernos municipales pasaron de ser 0,8 por ciento a
2 por ciento del PIB en ese lapso, mientras que los departamentales se quedaron
inalterados en 0,9 por ciento del PIB.
El problema
de la ‘pereza fiscal’ como a veces se le conoce, es que la falta de esfuerzo
tributario limita la capacidad de acción de los alcaldes. Sin recaudos, los
mandatarios dependen de las transferencias de la Nación, que son dineros con
destinación específica a salud, educación y saneamiento básico.
En el
país, los municipios más pequeños son los más dependientes de los dineros de la
Nación señala David Zárrate de la firma de asesoría Metis Valor. El 40 por
ciento del presupuesto de Barranquilla se financia con recursos propios, el de
Pereira en 34 por ciento y el de Quibdó en 9 por ciento. Con eso, los alcaldes
de los lugares más pequeños tienen menos discreción en el gasto y menos poder
regional.
LA PLATA, OTROS LAS PANCARTAS
