Deben desaparecer los departamentos

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Deben desaparecer los departamentos

El papel de los departamentos ha despertado polémica y hay quienes afirman que el país debería estar dividido en regiones. Análisis.

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El debate en Colombia es concreto y ha girado en torno a quién debe asumir el papel intermedio entre la nación y los municipios: ¿las regiones o los departamentos?

La mala gestión de muchas de las administraciones departamentales en los últimos veinte años ha generado escepticismo e incluso posiciones radicales frente al tema. Para muchos analistas, la Constitución del 91 no dejó en claro qué papel deberían tener esos entes territoriales. Un pionero de la descentralización colombiana, el exministro y alcalde Jaime Castro, asegura que hoy “los departamentos son solo circunscripciones electorales. Están mandados a recoger, no tienen razón de ser y deberían ser reemplazados por regiones”, argumenta.

Algunos analistas sostienen que por falta de claridad legal, los gobernadores terminan duplicando las funciones de los alcaldes o de la Nación. Incluso señalan que las asambleas departamentales sobran porque no tienen más función que aprobar el presupuesto.

La directora de la División de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda, Ana Lucía Villa, es más benevolente con los departamentos. Reconoce que su estructura fiscal se ha deteriorado, pero considera que reemplazarlos por regiones no es una buena solución al problema. “Qué saca el país con juntar a San Andrés con Córdoba o a La Guajira con Sucre, que tienen intereses tan distintos”, se pregunta. En su opinión, lo que se debe hacer es conseguir que haya buena gerencia en cada departamento.

Con ella coincide el gobernador de Antioquia, Sergio Fajardo. “Yo siento que hay bastante autonomía regional, pues el país tiene una estructura ‘municipalista’, con buena cantidad de funciones; y esa responsabilidad es importante y necesaria para el desarrollo nacional. Pero el rol intermedio de los departamentos debe ser mucho más importante, pues están subvalorados y en ese orden de ideas, las gobernaciones deberían jugar un papel más protagónico”, asegura.

“El país perdió (en la Constitución) una gran oportunidad para empoderar y darles un papel más activo a los departamentos, en aras de un fortalecimiento de las regiones que tampoco se dio nunca”, asegura Germán Chica, director ejecutivo de la Federación Nacional de Departamentos. En su opinión, la nueva Constitución los dejó en una especie de zona gris de la que apenas ahora comienzan a salir, gracias al esfuerzo del gobierno actual.

Ahora se tramita en el Congreso un proyecto de ley que busca modernizar la organización y funcionamiento de los departamentos (el régimen actual es de 1986), para que no solo administren recursos sino que articulen y coordinen realmente acciones, políticas y procesos; complementen y apoyen la gestión municipal; planifiquen el desarrollo económico, social y ambiental de sus territorios, e intermedien como interlocutores directos entre la Nación y los municipios. En síntesis, que puedan gobernar efectiva y eficazmente.

El debate sigue abierto, aunque al parecer los departamentos no desaparecerán. Entonces habrá que diseñar mecanismos para que ese nivel de gobierno le añada riqueza al país.

La reforma territorial no se hará porque los congresistas no están interesados en hacerla, dice el exalcalde Jaime Castro. “El 95% de los senadores está en la cúspide de una pirámide. Mientras más ediles o concejales haya, tendrán  más poder. Por eso el ordenamiento territorial no se cambiará”, señala. Para quien fuera secretario de la Comisión de Ordenamiento Territorial del Senado, Gregorio Eljach, el asunto es de falta de claridad. “Los partidos políticos, en consecuencia, no han hecho una propuesta fundamental sobre el tema del ordenamiento territorial en Colombia. Es un asunto que 'mejor dejémoslo ahí', y no lo tocan", "La plata que deja una alcaldía no la deja un embarque", decía el exsenador Juan Carlos Martínez Sinisterra, condenado por parapolítica, para mostrar lo rentable que puede ser el manejo de los presupuestos públicos locales.

El saqueo de la salud y la educación es permanente y vale según el Ministerio de Hacienda, cuando menos 2,4 billones de pesos.

Se pueden controlar mejor las prácticas ilegales aumentando la vigilancia o devolviendo temporalmente el manejo de los recursos locales al gobierno nacional, como se ha hecho en el pasado. Pero quizás la fórmula más potente es la de conseguir comportamientos transparentes en las administraciones locales. “En Colombia faltan costumbres políticas más éticas. Las reglas fiscales deben estar acompañadas de una regla moral de respeto por lo público”, dice la directora de la DAF, Ana Lucía Villa.

Hay casos como los de Medellín o Usiacurí en Atlántico que muestran cómo con un cuidado por los dineros colectivos se les puede sacar de las manos regiones enteras a los corruptos.

El poder de la transparencia

Usiacurí es un municipio de casi 9.000 habitantes en el centro de Atlántico. En 2003 ocupaba el puesto 1.053 en el ranking de desempeño fiscal del país. Gastaba el 164 por ciento de su presupuesto en funcionamiento. La administración de un grupo de mujeres lideradas por Dorita Bolívar puso al municipio en una senda de progreso acelerado que lo llevó en tres años al lugar 669 en desempeño fiscal.

Después de años de olvido, en 1991 el alcalde Alfredo Llinás empezó un proceso de rescate de Usiacurí. Fue un modelo de buenas prácticas entregando obras y un superávit de tesorería. Su primo Carlos Llinás continuó sus obras y mantuvo bajo control los gastos de funcionamiento. Los primos Llinás condujeron un proceso de inversiones y administraciones transparentes y eficientes.

Desde 1995 y hasta 2003 retornó el descuido administrativo. El alcalde del periodo 2001-2003 llevó al municipio al puesto 1.035 en desempeño fiscal con un gasto desbordado.

En 2004 fue elegida Dorita Bolívar, una comunicadora social, esposa de Alfredo Llinás, quien obtuvo el 47 por ciento de los votos y derrotó a siete aspirantes. Con ella el municipio recuperó su proceso de transformación.

El segundo día de gobierno se presentó con un cuñete de pintura y con los funcionarios de la Alcaldía pintó el edificio municipal. Al tercer día, reunió a los funcionarios de carrera administrativa y aunque no votaron por ella, designó dos de ellos como secretarios.

El municipio era inviable. Tenía embargos por cesantías y contratos. Estaba endeudado con la Dian y Electricaribe. La sede de la Alcaldía era un basurero y los colegios no tenían luz. La alcaldesa se bajó el sueldo y con eso redujo la escala salarial para los concejales, el personero y los secretarios. No hubo nuevos nombramientos. Solo gastaba si había plata en caja. Registró los bienes públicos en la contabilidad municipal para que la Nación pudiera invertir allí.

En el segundo año llevó los gastos de funcionamiento al 85 por ciento, en el tercero a 66 por ciento y el último de su mandato hasta el por ciento. Así el municipio subió al puesto 669 en desempeño fiscal.

Gobernó con mujeres en su despacho, con cuatro de los nueve concejales y por coincidencia tuvo una mujer como comandante de Policía. Con ellas empoderó a los habitantes de lo público de tal forma que todos tienen claro que lo primero es el bienestar general. Los sucesores de Dorita no han podido mantener la senda de progreso acelerado pero al menos ya saben que hacer las cosas bien es posible.

sostiene.

La descentralización en Colombia es más profunda que en la mayoría de los países de la región. Esto incluye países que tienen regímenes políticos federales. Medida en términos fiscales, la Nación les transfiere a las regiones recursos por el equivalente a 7 por ciento del PIB. “Esto implica que el gobierno central comparte cerca del 50 por ciento de sus recursos con los territorios de forma similar a como ocurre en Brasil o en Argentina”, dice el presidente de Anif, Sergio Clavijo en un documento de ese centro de investigación. En Chile la relación es de 18 por ciento y en Perú 22 por ciento.

Para la directora de la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda, Ana Lucía Villa, los territorios consiguieron su mayoría de edad política con la Constitución del 91, pero el modelo de descentralización solo lo hizo cuando los territorios ordenaron sus finanzas, un proceso que comenzó en 1997 cuando se dictaron normas que promovían la disciplina fiscal.

Los departamentos y municipios tuvieron una crisis en los noventa que llevó a muchos de ellos a una quiebra técnica. Para Jaime Castro la razón detrás de ese episodio estuvo en la consolidación de prácticas clientelistas y mafiosas. “Como los monaguillos de las parroquias, les cogieron confianza a los objetos sagrados”, dice de una manera gráfica. Así el déficit fiscal de los territorios en 2000 valió 0,6 por ciento del PIB.

Ana Lucía Villa, la campeona del rescate municipal, los metió en cintura con intervenciones administrativas y seguimiento estricto a indicadores. Los frutos de ese trabajo fueron claros. La Nación nunca asumió las deudas de los territorios y desde 1999 el Ministerio no ha tenido que rescatar ningún municipio ni departamento.

La tarea de aconductar alcaldes, gobernadores y congresistas nunca fue sencilla. “La variable de la política no estaba en los modelos económicos”, dice Ana Lucía Villa. Quienes vieron su carrera en la DAF dicen que en ocasiones la funcionaria se les tuvo que plantar, implacable, a los ministros y al propio presidente, cuando pretendían aflojar en los controles. 

Contra la pereza

En los últimos años, con funciones y dinero, la descentralización ha tenido efectos favorables. Mejoró la calidad de la inversión pública en el país, que antes se movía con los vaivenes y las incoherencias de los auxilios parlamentarios.

Pero todavía hay aspectos importantes qué mejorar. Uno de ellos es el recaudo. La estructura tributaria local no se ha modificado casi nada en los últimos 20 años. Mientras que entre 1990 y 2010, el gobierno nacional aumentó sus ingresos tributarios de 6,4 por ciento del PIB a 12,3 por ciento, los territorios lo hicieron de 1,6 por ciento a 2,9 por ciento. Si bien el incremento es importante, todavía su monto es muy reducido y además la participación regional en el total de recaudos se redujo. En 1990, los ingresos tributarios de los entes territoriales equivalían al 25 por ciento de los nacionales. En 2010 esa cifra bajó a un poco más de 23 por ciento.

Las alcaldías aumentaron sus ingresos pero no las gobernaciones. Los ingresos tributarios de los gobiernos municipales pasaron de ser 0,8 por ciento  a 2 por ciento del PIB en ese lapso, mientras que los departamentales se quedaron inalterados en 0,9 por ciento del PIB.

El problema de la ‘pereza fiscal’ como a veces se le conoce, es que la falta de esfuerzo tributario limita la capacidad de acción de los alcaldes. Sin recaudos, los mandatarios dependen de las transferencias de la Nación, que son dineros con destinación específica a salud, educación y saneamiento básico.

En el país, los municipios más pequeños son los más dependientes de los dineros de la Nación señala David Zárrate de la firma de asesoría Metis Valor. El 40 por ciento del presupuesto de Barranquilla se financia con recursos propios, el de Pereira en 34 por ciento y el de Quibdó en 9 por ciento. Con eso, los alcaldes de los lugares más pequeños tienen menos discreción en el gasto y menos poder regional.

Además, con los impuestos hay mayor control de las finanzas locales, sostiene el economista Salomón Kalmanovitz. “Las transferencias son maná del cielo. Los impuestos son más vigilados. Hay más responsabilidad frente a los contribuyentes”, dice.

En algunos casos la Nación debe empujar reformas que parecen imposibles en el nivel local. Es el caso del cobro de impuestos prediales a predios rurales, que difícilmente pasarían en las sesiones de concejos municipales conformados por agricultores y ganaderos. El gobierno pasó una tarifa mínima de 5 por mil para todos los predios del país, de modo que no haya necesidad de discutirla en las poblaciones. También desde el gobierno central se debe mover la actualización permanente del catastro.

El desempeño fiscal se puede seguir y mejorar con indicadores claros. Planeación Nacional tiene un índice que mezcla datos de inversión con recursos propios, crecimiento de los ingresos propios y proporción gastada en funcionamiento. Con el último ranking de desempeño fiscal salen como los mejores municipios los de Monterrey (Casanare), Rionegro (Antioquia) Tocancipá y Cota (Cundinamarca) y Nobsa (Boyacá).

Gastar bien

Pero no solo se requieren más recursos sino eficiencia en el gasto. “Los departamentos y los municipios eran pobres hace 25 años. Hoy todos son mucho más ricos, pero la plata no alcanza, incluso ahora en medio de la bonanza fiscal más grande de la historia”, diagnostica Juan Gonzalo Zapata.

La descentralización podría generar más prosperidad si se modificara la distribución de competencias en la provisión de servicios públicos locales. “Todos hacen de todo”, dice el experto Héctor Riveros. Se podría concentrar la acción del Instituto de Bienestar Familiar, por ejemplo, en las localidades más pequeñas que más lo necesitan y sacarlo de las grandes ciudades donde las secretarías municipales son fuertes y eficientes.

Para conseguirlo habrá que desmontar algunas barreras políticas. Con la descentralización, opina Riveros, el Congreso perdió relevancia en el manejo de dineros locales y por eso tratará de mantener la duplicidad en el gasto, usando presupuesto de la Nación en programas locales. Ya lo ha hecho en el manejo de desplazados, cita como ejemplo un experto en el tema.

El uso de contratos plan puede mejorar la eficiencia del gasto. Los contratos permiten que un grupo de varios departamentos o municipios puedan quedarse con recaudos de concesiones y de impuestos nacionales para desarrollar programas para su región.

También se debe hacer más eficiente el gasto mejorando la capacidad de gestión de los mandatarios locales. Ese es un consenso entre las personas consultadas por SEMANA. El problema no parece estar en la calificación académica de los mandatarios. Un sondeo realizado por SEMANA encontró que con muy pocas excepciones, los alcaldes y los secretarios de Hacienda y Planeación tienen estudios universitarios. Incluso, que la mayoría de secretarios de Hacienda son contadores públicos.

La necesidad parece estar en conocimientos prácticos de Administración Pública. Pero a pesar de que la oferta de capacitación es amplia con programas de la Esap, DNP y la CAF entre otros, la asistencia de los funcionarios regionales es escasa.

La capacitación de los funcionarios de menor rango también tiene alguna relación con el mejor desempeño fiscal. Por lo menos es lo que muestran las estadísticas del caso colombiano que encontró SEMANA (Ver gráfico). También se debería hacer énfasis en que funcione el servicio civil.

Control, un caso difícil

El control del gasto es también otro aspecto que se tiene que mejorar. Los gobiernos tienen que encontrar formas para encarar las maniobras dolosas de nuevos anillos de corrupción que consiguen embargar los ingresos de las entidades territoriales por sumas extraordinarias. Este hecho se agrava por cuanto los territorios son muy débiles para defender los recursos públicos.

Hay que buscar nuevas formas para prevenir que los municipios o los departamentos sean capturados por grupos ilegales o políticos Las contralorías y los demás organismos de control de las finanzas públicas locales se vulneran fácilmente porque se politizan o se corrompen (Ver recuadro). La vigilancia debe ser más sofisticada. “No es un tema de indicadores”, dice Zapata. “Por cuenta de los problemas de supervisión, cada cuatro años hay que renegociar las acreencias de los municipios”, añade.

Quizás hay que pensar en construir un contrato social explícito alrededor del cuidado de los recursos locales. “En Colombia faltan costumbres políticas más éticas. Las reglas fiscales deben estar acompañadas de una regla moral de respeto por lo público. Eso lo oyen todos en mi oficina como una letanía”, dice Ana Lucía Villa. “Los recursos públicos son sagrados”, puntualiza.

Si no se cuida el gasto, se pierde uno de los instrumentos más poderosos para la redistribución de los ingresos y para generar la

La descentralización en Colombia es más profunda que en la mayoría de los países de la región. Esto incluye países que tienen regímenes políticos federales. Medida en términos fiscales, la Nación les transfiere a las regiones recursos por el equivalente a 7 por ciento del PIB. “Esto implica que el gobierno central comparte cerca del 50 por ciento de sus recursos con los territorios de forma similar a como ocurre en Brasil o en Argentina”, dice el presidente de Anif, Sergio Clavijo en un documento de ese centro de investigación. En Chile la relación es de 18 por ciento y en Perú 22 por ciento.

Para la directora de la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda, Ana Lucía Villa, los territorios consiguieron su mayoría de edad política con la Constitución del 91, pero el modelo de descentralización solo lo hizo cuando los territorios ordenaron sus finanzas, un proceso que comenzó en 1997 cuando se dictaron normas que promovían la disciplina fiscal.

Los departamentos y municipios tuvieron una crisis en los noventa que llevó a muchos de ellos a una quiebra técnica. Para Jaime Castro la razón detrás de ese episodio estuvo en la consolidación de prácticas clientelistas y mafiosas. “Como los monaguillos de las parroquias, les cogieron confianza a los objetos sagrados”, dice de una manera gráfica. Así el déficit fiscal de los territorios en 2000 valió 0,6 por ciento del PIB.

Ana Lucía Villa, la campeona del rescate municipal, los metió en cintura con intervenciones administrativas y seguimiento estricto a indicadores. Los frutos de ese trabajo fueron claros. La Nación nunca asumió las deudas de los territorios y desde 1999 el Ministerio no ha tenido que rescatar ningún municipio ni departamento.

La tarea de aconductar alcaldes, gobernadores y congresistas nunca fue sencilla. “La variable de la política no estaba en los modelos económicos”, dice Ana Lucía Villa. Quienes vieron su carrera en la DAF dicen que en ocasiones la funcionaria se les tuvo que plantar, implacable, a los ministros y al propio presidente, cuando pretendían aflojar en los controles. 

Contra la pereza

En los últimos años, con funciones y dinero, la descentralización ha tenido efectos favorables. Mejoró la calidad de la inversión pública en el país, que antes se movía con los vaivenes y las incoherencias de los auxilios parlamentarios.

Pero todavía hay aspectos importantes qué mejorar. Uno de ellos es el recaudo. La estructura tributaria local no se ha modificado casi nada en los últimos 20 años. Mientras que entre 1990 y 2010, el gobierno nacional aumentó sus ingresos tributarios de 6,4 por ciento del PIB a 12,3 por ciento, los territorios lo hicieron de 1,6 por ciento a 2,9 por ciento. Si bien el incremento es importante, todavía su monto es muy reducido y además la participación regional en el total de recaudos se redujo. En 1990, los ingresos tributarios de los entes territoriales equivalían al 25 por ciento de los nacionales. En 2010 esa cifra bajó a un poco más de 23 por ciento.

Las alcaldías aumentaron sus ingresos pero no las gobernaciones. Los ingresos tributarios de los gobiernos municipales pasaron de ser 0,8 por ciento  a 2 por ciento del PIB en ese lapso, mientras que los departamentales se quedaron inalterados en 0,9 por ciento del PIB.

El problema de la ‘pereza fiscal’ como a veces se le conoce, es que la falta de esfuerzo tributario limita la capacidad de acción de los alcaldes. Sin recaudos, los mandatarios dependen de las transferencias de la Nación, que son dineros con destinación específica a salud, educación y saneamiento básico.

En el país, los municipios más pequeños son los más dependientes de los dineros de la Nación señala David Zárrate de la firma de asesoría Metis Valor. El 40 por ciento del presupuesto de Barranquilla se financia con recursos propios, el de Pereira en 34 por ciento y el de Quibdó en 9 por ciento. Con eso, los alcaldes de los lugares más pequeños tienen menos discreción en el gasto y menos poder regional.